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Droit et Justice

Gestion des avoirs gelés à la Cour pénale internationale | Journal de justice pénale internationale

Abstrait

Le 8 juin 2018, plus de 10 ans après son arrestation, la Chambre d'appel de la Cour pénale internationale (CPI) a annulé la condamnation de Jean-Pierre Bemba Gombo par la Chambre de première instance pour crimes contre l'humanité et crimes de guerre, l'acquittant de tous les chefs d'accusation. Peu de temps après le début de sa détention à La Haye, les avoirs appartenant à Bemba ont été gelés par des États dans un certain nombre de juridictions à la demande de la CPI. Beaucoup de ces avoirs restent gelés, plus de 18 mois après son acquittement. Cet article examine les conséquences du gel prolongé des avoirs par la CPI à travers le prisme du Bemba cas, démontrant l'existence de lacunes dans le cadre juridique applicable à la gestion des avoirs gelés dans le cadre du système du Statut de la CPI et suggérant des réponses possibles aux niveaux national et international.

1. Introduction

La Cour pénale internationale (CPI) est habilitée par son acte constitutif à demander à ses États parties d'identifier, de retrouver, de geler et de saisir les biens et avoirs des personnes accusées, «  (w) ici un mandat d'arrêt ou une assignation a été émis '' .1 Plus précisément, l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI autorise les chambres préliminaires à «  solliciter la coopération des États conformément à l'article 93, paragraphe 1 (k), pour prendre des mesures conservatoires aux fins de la confiscation, en particulier pour la bénéfice ultime des victimes ».2 Dans la mesure où de telles demandes, ou décisions traitant de telles demandes, ont été rendues publiques, la CPI peut être considérée comme ayant exercé ce pouvoir sept fois à l'égard des personnes accusées d'avoir commis des crimes relevant de sa compétence depuis l'entrée en vigueur de la CPI. Loi. De telles demandes ont été adressées à (i) Thomas Lubanga Dyilo;3 (ii) Germain Katanga;4 (iii) Mathieu Ngudjolo Chui;5 (iv) Bosco Ntaganda;6 (v) Jean-Pierre Bemba Gombo;7 (vi) Francis Kirimi Muthaura, Uhuru Muigai Kenyatta et Mohammed Hussein Ali;8 et (vii) Jean-Pierre Bemba Gombo, Aimé Kilolo Musamba, Jean-Jacques Mangenda Kabongo, Fidèle Babala Wandu et Narcisse Arido.9 De plus, en novembre 2011, le procureur de la CPI de l'époque a signalé au Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) que la CPI avait transmis «  des demandes d'assistance à la Libye, aux États parties et à cinq États non parties au Conseil de sécurité de l'ONU pour identifier, tracer, saisir et geler tous les avoirs personnels appartenant à (Saif Al-Islam Kadhafi et Abdullah Al-Senussi) ».dix

Les avoirs gelés par les États suite à des demandes émises par la CPI en vertu de l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI peuvent être utilisés à un certain nombre d'utilisations au cours de la procédure et en cas de condamnation. Ces objectifs comprennent le paiement des frais de défense et, si le procureur obtient une condamnation, le paiement des amendes, des ordonnances de confiscation et des réparations aux victimes.11 Mais ces biens ne peuvent pas être utilisés aux trois dernières fins lorsque la CPI acquitte un accusé,12 qui devrait pouvoir reprendre le contrôle des avoirs gelés. Par conséquent, indépendamment du fait que la procédure aboutisse à une condamnation ou à un acquittement, il existe un intérêt manifeste à maintenir la valeur des avoirs pendant leur gel, au profit de l'accusé s'il est acquitté ou au profit des victimes. en cas de condamnation et d'ordonnance de réparation consécutive.

S'ils ne sont pas correctement gérés, les avoirs gelés peuvent perdre de la valeur, contrecarrant ainsi les objectifs sous-jacents à l'application de mesures de protection en vertu de l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI. Cette diminution potentielle de la valeur est sans doute une menace plus grande dans le système du Statut de la CPI qu'au niveau national, où de nombreuses autorités étatiques possèdent des pouvoirs similaires à la CPI en matière de gel des avoirs.13 En effet, les procédures pénales sur le plan international prennent généralement beaucoup plus de temps que celles menées au niveau national.14 La CPI reconnaît ce problème potentiel dans une brochure publiée en 2017 sur les enquêtes financières et le recouvrement d'avoirs: «(b) parce que les actifs sont gelés pendant toute la durée de la procédure de la CPI, leur valeur pourrait diminuer de manière significative au moment où ils peuvent être vendus. Par conséquent, la consultation des États au tout début est cruciale pour éviter la dévaluation des avoirs gelés au nom de la Cour. »15 Mais la brochure publiée par la CPI ne donne aucune indication sur ce que de telles consultations bilatérales pourraient impliquer.

Cet article examine les implications du gel prolongé des avoirs par la CPI à travers le prisme de la procédure dans le Le Procureur c.Jean-Pierre Bemba Gombo. le Bemba L'affaire fournit une étude de cas appropriée à travers laquelle mener la présente analyse car, au moment de son arrestation, Bemba était en possession d'un large portefeuille d'actifs, dont certains ont été gelés par les États à la demande de la CPI conformément à la Article 57 (3) (e) Procédure du Statut de la CPI. L'article démontre qu'il existe des lacunes dans le cadre juridique applicable à la gestion des avoirs dans le cadre du système du Statut de la CPI et suggère des réponses possibles aux niveaux national et international. Afin de réaliser ces objectifs, l'article est subdivisé en cinq parties. La partie 2 précise l'importance de la gestion méticuleuse des actifs compte tenu de la Bemba cas, fournissant un historique de la procédure de l'affaire depuis son arrestation en 2008 jusqu'à son acquittement en 2018 en ce qui concerne le gel de ses avoirs. La troisième partie porte sur les procédures disponibles en vertu de la législation nationale d’application de plusieurs États pour la bonne gestion des avoirs gelés ou saisis à la demande de la CPI. La partie 4 examine les mesures possibles qui pourraient être prises au niveau international pour répondre à certains problèmes identifiés dans la partie 2 en ce qui concerne la gestion des actifs de Bemba. Enfin, la cinquième partie propose quelques remarques finales sur la gestion des avoirs gelés des accusés à la demande de la CPI, compte tenu de sa première expérience globale en la matière Bemba cas, interrogatoire, entre autres, si un usage suffisant est fait des dispositions du Statut de la CPI qui prévoient des consultations (urgentes) entre les États et la Cour.

2. Le Bemba Cas

A. (dé) gel des actifs de Bemba

Le 24 mai 2008, les autorités belges ont exécuté un mandat d'arrêt de la CPI,16 arrestation de Jean-Pierre Bemba Gombo près de Bruxelles.17 Au moment de son arrestation, Bemba aurait été un «millionnaire»,18 aux commandes d’un «grand empire commercial»19 et posséder des actifs de luxe dans plusieurs États. Celles-ci auraient inclus une villa dans l'Alarve au sud du Portugal,20 et un jet privé appartenant auparavant à Mobutu Sese Seko, l'ancien président de la République démocratique du Congo (RDC).21 En effet, Bemba a été caractérisé par la Chambre de première instance III de la CPI comme suit: «  clairement un homme aux moyens considérables, dans le sens où il semble «posséder», ou avoir un intérêt patrimonial dans, divers types de biens (par exemple, entreprises), et il existe des comptes bancaires détenus à son nom unique dans plusieurs pays ».22 Selon une demande d'indemnisation déposée par M. Bemba, sur laquelle l'auteur reviendra,23 parmi les avoirs gelés par les Etats à la suite de son arrestation à la demande de la Cour se trouvaient des comptes bancaires et des propriétés en Belgique, en RDC et au Portugal, ainsi qu'un bateau dans ce dernier.24

Trois jours après l'arrestation de Bemba, compte tenu des arguments soulevés par le Procureur dans sa demande de mandat d'arrêt contre Bemba,25 et observant l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI et l'article 93 (1) (k) du Statut de la CPI, entre autres dispositions, la Chambre préliminaire III a appelé «  la République du Portugal à prendre, conformément aux procédures prévues pour dans sa législation interne, toutes les mesures nécessaires pour identifier, localiser, geler ou saisir les biens et avoirs de Monsieur Jean-Pierre Bemba Gombo situés sur son territoire, y compris ses biens meubles ou immeubles, comptes ou parts, sous réserve des droits de bonne foi tiers ».26 La CPI a adressé des demandes similaires à d'autres États, qui ne sont pas (encore) accessibles au public.27 Il a cependant été mis en évidence dans des dépôts ultérieurs que la Belgique et le Cap-Vert ont chacun reçu de telles demandes de coopération de la CPI en vertu de l'article 93 (1) (k) du Statut de la CPI. C'est vers ces dépôts, dans lesquels Bemba porte à l'attention de la Cour la question de la dévaluation de ses avoirs en raison du gel demandé par la CPI, que porte maintenant la discussion actuelle.

En raison de l'exécution des demandes de gel, Bemba n'a pas pu accéder à ses biens et avoirs afin de faire face à ses frais de défense, entre autres. La Chambre de première instance III a estimé qu’il n’avait par conséquent pas «de moyens suffisants pour payer sa défense»28 et a ordonné au Greffe de «(t) o fournir un financement d’un montant de 30 150 euros par mois» pour lui permettre de payer ces frais.29

Le 8 juin 2018, plus de 10 ans après son arrestation, la Chambre d’appel de la CPI a annulé la condamnation de Bemba par la Chambre de première instance III de la CPI pour crimes contre l’humanité et crimes de guerre,30 l'acquittant de toutes les charges.31 Le 17 juillet 2018, la Chambre de première instance III a rendu une ordonnance enjoignant à Bemba de rembourser les honoraires, d'un montant total de plus de 1,8 million d'euros, qui lui avaient été avancés par la Cour pour financer ses frais de défense.32 Bemba a ensuite déposé une requête devant la même Chambre de première instance,33 demander, entre autres, que: (i) la CPI reclasse tous les dépôts concernant ses avoirs gelés afin de les mettre à sa disposition et (ii) ordonne aux États dans lesquels les avoirs lui appartenant ont été gelés de lui en fournir un compte.34 Dans la requête, Bemba a fait valoir qu’il avait besoin d’un tel compte en raison de «la détérioration, la dépréciation ou la destruction (de ses biens) au cours de sa détention par d’autres États ou institutions, alors qu’ils étaient détenus en fiducie par eux pour son propriétaire légitime».35 La demande se poursuit: «(l) es ordonnances doivent être rendues rapidement, pour atténuer les pertes que M. Bemba continue de subir du fait du gel de ses avoirs.»36 Il est important de noter que Bemba a fait valoir qu’à la suite de son acquittement, le fondement statutaire du gel avait cessé d’exister et que, afin de rembourser l’argent emprunté au greffe de la CPI pour le paiement partiel de ses frais juridiques, les ordonnances de gel devraient être levées.37 Bemba a également soutenu que, les décisions de gel ayant été rendues effectives par les États à la suite de décisions judiciaires, une décision judiciaire était nécessaire «pour inverser les effets de ces décisions».38

La Chambre de première instance III a pris note de la demande de Bemba et a ordonné au Greffe de déposer des observations sur les demandes qu’il contenait,39 auquel le Greffe a dûment répondu.40 Dans ses observations, le Greffe s’est opposé à la demande au motif qu’à son avis, le reclassement des documents n’aurait pas d’incidence sur la capacité de Bemba à rembourser les taxes dues à la CPI.41 Le Greffe a en outre observé qu'en l'absence de décision sur la question par la Chambre d'appel, si la base juridique pour l'exécution des demandes de gel cessait d'exister, comme Bemba l'avait soutenu dans sa requête initiale, «  les mesures de protection prises à le niveau national serait nul et non avenu »42 et ce reclassement n'aurait aucune importance. Enfin, le Greffe a noté qu'il avait transféré plus de 2,2 millions d'euros à M. Bemba, dont plus de 2 millions d'euros découlaient d'une demande de coopération émise par la CPI au Cap-Vert en 2014.43 Bemba a déposé une réponse aux observations du Greffe, dans laquelle il a fait valoir ce qui suit:

Ceux qui prennent possession des biens d’autrui, détiennent ainsi ces biens en fiducie pour cette autre personne, le bénéficiaire ou le propriétaire légal des biens. En tant que fiduciaires, ils ont le devoir de rendre compte des biens qu'ils ont pris (auxquels il ne peut être dérogé) et de les protéger et de les conserver jusqu'à leur restitution. Ces principes fondamentaux et fondamentaux se retrouvent dans les règles et protocoles qui s’appliquent aux autorités de poursuite qui prennent possession de biens dans le cadre d’une procédure pénale. … Les mêmes principes s'appliquent à tous les biens effectivement pris à M. Bemba…. Ceux qui gèlent et saisissent des biens deviennent ainsi les fiduciaires de ces biens pour le propriétaire légitime de ceux-ci avec toutes les responsabilités fiduciaires accessoires de rendre compte de ce qui a été saisi et de le préserver et de le protéger.44

M. Bemba a également observé que le gel en cours de ses avoirs, y compris des éléments dont le greffe n'avait pas connaissance,45 avait empêché les membres de sa famille d'exercer leurs droits sur des biens immobiliers et d'accéder à des comptes bancaires.46 M. Bemba a également fait valoir que, le greffe ayant admis que les ordonnances sont sans fondement juridique et donc «nulles et non avenues»,47 il doit en informer les Etats intéressés.48 En outre, M. Bemba a réitéré que la relation entre la valeur de ses biens gelés et les fonds avancés par la CPI pour financer ses dépenses de défense n’a «aucune incidence sur la classification des dépôts ou l’obligation de rendre compte de ses biens».49 Dans ses observations déposées en réponse aux observations de M. Bemba, le Greffe a réaffirmé que la Chambre d'appel ne s'était pas prononcée en ce qui concerne les mesures de protection contre les actifs de Bemba dans son jugement d'acquittement de M. Bemba, ni n'a ordonné au Greffe d'alerter les États avec des demandes de coopération en cours. 'du jugement.50 Néanmoins, le Greffe a confirmé qu'il informerait les États concernés de la fin de la procédure dans les affaires51 contre M. Bemba.52 Le Greffe a également demandé à la Chambre de première instance III des indications sur la question de savoir si une telle notification de l’acquittement de Bemba «signifierait que les mesures de protection prises sur la base des demandes de la Chambre seraient nulles et non avenues».53 M. Bemba a déposé une nouvelle réponse aux observations du Greffe le 8 octobre 2018,54 dans lequel il a réitéré plusieurs de ses observations antérieures. Il convient de noter en particulier aux fins de la présente analyse, Bemba a soutenu que la suggestion du Greffe selon laquelle ses avoirs devraient rester gelés en raison de sa dette contractuelle envers la CPI est «malheureuse, injuste et illégale»55 et a confondu la compétence de la Chambre de première instance III, qui est saisie de la présente procédure, et de la Chambre de première instance VII, qui a ordonné son amende pour des infractions contre l'administration de la justice.56 M. Bemba a également affirmé que l’impact du gel des avoirs en cours «devient cruel et inhumain et peut potentiellement interférer avec son droit à la vie de famille».57 M. Bemba a donc demandé une résolution rapide de la CPI.58

La Chambre de première instance III a rendu sa décision le 20 novembre 2018.59 Ayant d'abord confirmé que le régime de coopération de la CPI est structuré de telle sorte que «la Cour elle-même n'ordonne pas le gel ou la saisie des avoirs, mais ordonne plutôt que des demandes de coopération leur soient adressées aux États pour ce faire»,60 La Chambre de première instance III a estimé que «la levée des mesures coercitives, y compris le déblocage d’avoirs, doit être effectuée en vertu du droit interne».61 La Chambre de première instance III a également souligné qu’à la suite de l’acquittement de Bemba par la Chambre d’appel, «il n’y a plus d’enquête ni de poursuites contre (lui)… et les États n’ont donc aucune obligation de tout des demandes permanentes de coopération ».62 La Chambre de première instance a donc confirmé qu'il appartiendrait au Greffe d'informer les États intéressés des conséquences de l'acquittement, qui, à son tour, devrait conduire à une action appropriée des autorités nationales en vertu du droit interne.63 Ayant rejeté la demande de reclassement de documents de M. Bemba,64 La Chambre de première instance III a confirmé que le remboursement de son amende devait être traité par le Greffe en consultation avec la Chambre de première instance VII.65 La Chambre de première instance III n'a pas formulé de constatations explicites concernant les allégations de M. Bemba concernant la dépréciation de ses biens et son droit à la vie de famille.

Le 10 décembre 2018, l'avocat de M. Bemba a demandé à la Chambre de première instance III de reconsidérer partiellement sa décision,66 dans lequel il a argumenté, entre autres, que les États concernés avaient refusé de répondre à ses demandes concernant ses avoirs gelés.67 «Selon M. Bemba, compte tenu notamment de l’urgence de la situation actuelle, impasse au dégel de ses avoirs et au fait que près de cinq mois se sont écoulés depuis son acquittement »,68 La Chambre de première instance III devrait reconsidérer partiellement sa décision et / ou accorder la réparation demandée dans cette demande.69 Au moment de la rédaction du présent rapport, il n’y avait pas d’autres observations concernant les avoirs gelés.70

B. Demande d’indemnisation et de dommages-intérêts de Bemba

Le 11 mars 2019, l'avocat de M. Bemba a déposé une demande d'indemnisation et de dommages-intérêts en vertu de l'article 85 du Statut de la CPI, qui régit l'indemnisation d'une personne arrêtée ou condamnée.71 Une partie de cette réclamation concerne ses biens.72 En bref, M. Bemba affirme que la CPI a agi avec négligence en saisissant et en gelant ses avoirs, ainsi qu'en les gérant après leur gel.73 Le montant total des dommages et intérêts réclamés par M. Bemba est de 42,4 millions d'euros.74 Selon lui, après avoir détaillé les avoirs saisis et / ou gelés à la demande de la Cour,75 Bemba affirme que les avoirs gelés doivent être correctement gérés afin d'éviter une détérioration de leur valeur76 et que la CPI avait une obligation concernant ses biens.77 Bemba allègue en outre que la Cour a fait preuve de négligence dans l'exécution de cette obligation,78 qu'il a subi une perte en raison de la négligence de la Cour (ou du manquement à l'obligation fiduciaire)79 et que, pour cette raison, la CPI doit lui fournir un recours.80

Le 6 mai 2019, le Procureur a déposé sa réponse à la demande d'indemnisation et de dommages-intérêts de M. Bemba.81 Dans sa réponse, dont une petite partie seulement concerne la perte alléguée de ses biens saisis ou gelés,82 le Procureur réfute l’affirmation de Bemba selon laquelle la prétendue perte résultant de la saisie de ses biens à la demande de la Cour est suffisante pour satisfaire aux critères de l’article 85 du Statut de la CPI.83 Le Procureur conteste également la plainte de droit privé de Bemba contre la CPI pour la gestion prétendument négligente de ses biens.84 Notamment, le Procureur conteste également la compréhension de M. Bemba du régime de coopération de la CPI en ce qui concerne le gel et la saisie d’avoirs.85 En bref, le Procureur souscrit à l'opinion de la Chambre de première instance III telle qu'elle a été exprimée dans la procédure concernant le déblocage des avoirs de Bemba, à savoir que la Cour transmet les demandes de coopération aux États, qui décident alors de la manière de procéder à l'exécution et à la levée des mesures coercitives à leur droit interne respectif.86 Selon le Procureur, «  (dans) ce contexte, (…) une démarcation des responsabilités entre la Cour et les États parties est appropriée étant donné que ce sont les États qui sont dotés des lois, règlements et mécanismes nécessaires pour procéder au gel et à la saisie des les atouts.'87

Le même jour, le Greffe a présenté ses observations sur la demande d’indemnisation et de dommages-intérêts de Bemba.88 Entre autres soumissions:

(l) e Greffe observe que, même s'il peut y avoir un suivi de l'exécution des demandes de coopération en matière de gel ou de saisie d'actifs, une obligation de gestion ou une «obligation fiduciaire de préserver les actifs» n'est pas étayée par le cadre juridique de la Cour . La Défense semble confondre un tel «suivi» de l’exécution de ses demandes de coopération avec la responsabilité des États dans le cadre de l’exécution de ces demandes en vertu de leurs lois nationales respectives.89

Le Greffe a en outre souligné son rôle limité en tant que facilitateur dans l’exécution des demandes de coopération entre le pouvoir judiciaire de la Cour et le ou les États requis.90 Le Greffe a également souligné la dépendance de la CPI à l'égard des autorités étatiques et de leur législation nationale de mise en œuvre dans le contexte du régime de coopération du Statut de Rome91 et a noté que les États requis étaient conscients de leur obligation de gérer les avoirs qu'ils étaient invités à geler ou à saisir au nom de la CPI en l'espèce.92 Notamment, le Greffe a précisé que les autorités portugaises chargées de gérer certains des avoirs gelés de Bemba, y compris son avion Boeing 727-100 qui était stationné à l'aéroport de Faro au moment de son arrestation, n'ont «  jamais consulté la Cour en vertu de l'article 96 (2). ou 100 des statuts pour expliquer les difficultés (qu'ils) auraient pu rencontrer pour gérer lesdits avoirs situés au Portugal une fois gelés ou saisis ».93

Le 9 mai 2019, à la demande du conseil de M. Bemba,94 La Chambre préliminaire II a convoqué une audience entre les parties à la procédure d'indemnisation, à savoir le Procureur et M. Bemba.95 Le conseil de M. Bemba a souligné le caractère aveugle des décisions de gel exécutées à la demande de la Cour,96 la décimation de ses biens97 et la gravité des décisions de gel, compte tenu du recours limité qui y est fait par d’autres tribunaux pénaux internationaux.98 En réponse, le Bureau du Procureur a largement limité ses observations à la contestation du fondement juridique de la demande de Bemba, soulignant qu’il n’avait pas satisfait au critère de «dénonciation grave et manifeste de la justice» énoncé à l’article 85 (3) du Statut de la CPI.99

Le 20 juin 2019, M. Bemba a déposé sa réponse aux réponses soumises par le Procureur et le Greffe à sa demande d'indemnisation,100 dans lequel il réaffirme que sa demande satisfait effectivement à l'article 85 (3) du Statut de la CPI,101 qu'il a droit à une résolution de sa réclamation de droit privé102 et que le Greffe se comporte mal, entre autres, la valeur de ses avoirs gelés et sa capacité à les gérer.103 Bemba demande également que les Etats concernés, à savoir la Belgique, le Portugal et la RDC, soient joints en tant que participants à la procédure, ou invités à soumettre des observations écrites à ce sujet.104 Le 26 juin 2019, le Procureur a déposé une réponse expurgée à la réponse de Bemba.105 À l’instar des observations faites par son Bureau lors de l’audience, la réponse du Procureur s’est limitée à rejeter les arguments de M. Bemba à l’appui de son allégation selon laquelle il avait subi «une erreur judiciaire grave et manifeste».106 Enfin, le 25 juillet 2019, le greffe a présenté ses observations sur la réponse de M. Bemba.107 Une grande partie de ses observations concernant des actifs spécifiques est expurgée.108 Cela dit, le Greffe souligne que «la plupart des avoirs réclamés s’étaient soit détériorés avant l’arrestation de M. Bemba, soit n’avaient pas été gelés ou saisis au nom de la Cour, ou les deux».109 Quant aux biens appartenant à M. Bemba qui ont été ou restent gelés et / ou saisis à la demande de la Cour, le Greffe affirme que leur gestion a été effectuée conformément aux procédures qui leur sont applicables en vertu de la législation interne pertinente.110 Enfin, le Greffe s’oppose à la demande de Bemba d’inviter les soumissions des États concernés.111

En somme, M. Bemba et le greffe interprètent le cadre statutaire de la Cour en ce qui concerne le gel des avoirs de différentes manières. Bemba est d'avis que la CPI devrait conserver un rôle central dans la gestion des avoirs gelés à sa demande, tandis que le Greffe exprime l'opinion qu'il appartient aux États requis de s'acquitter de cette responsabilité dans le système du Statut de Rome. Il n'y a pas d'orientation judiciaire concernant la gestion des avoirs gelés conformément aux demandes de coopération émises par la CPI. Si le point de vue de la Chambre de première instance III sur le schéma de coopération de la CPI, à savoir qu'il appartient au droit interne de réglementer le (dé) gel des avoirs gelés à la demande de la Cour, s'applique également à leur gestion, alors c'est le droit interne qui doit faire l'objet d'une enquête. sur la manière dont leur valeur peut être préservée au cours de procédures souvent longues.

3. Approches nationales

Le Statut de la CPI stipule clairement que les États doivent exécuter les demandes de coopération conformément aux procédures de leurs lois nationales respectives.112 Les États parties à la CPI sont donc libres de légiférer comme ils le jugent approprié pour permettre à leurs autorités nationales de répondre aux demandes de coopération qui leur sont transmises par la CPI. En d’autres termes, bien que l’article 88 du Statut de la CPI dispose que «les États parties veillent à ce qu’il y ait des procédures disponibles dans leur droit national pour toutes les formes de coopération» spécifiées dans la partie IX de celui-ci,113 le traité ne donne aucune indication sur ce que ces procédures devraient impliquer. Dans la section suivante, il sera montré qu’il existe des procédures déjà disponibles en vertu du droit interne de certains États qui pourraient offrir des orientations à d’autres États dans la gestion des avoirs saisis et / ou gelés à la demande de la Cour. Une grande partie de cette législation est analysée par le Groupe de travail intergouvernemental à composition non limitée sur le recouvrement des avoirs (ci-après: IWG), un organe subsidiaire de la Conférence des États parties à la Convention des Nations Unies contre la corruption,114 dans une étude de 2017.115 L’un des objectifs de cette étude est de permettre aux responsables de la gestion des avoirs saisis et gelés «d’apprendre des expériences des autres et d’éviter et / ou de gérer certains des risques et des défis impliqués».116 La deuxième partie du présent article a identifié certains des risques inhérents au cadre du Statut de Rome pour la gestion des avoirs gelés à la demande de la Cour. Il est à espérer que la législation analysée dans les paragraphes suivants pourra fournir des orientations utiles pour atténuer ces risques lors de l'exécution des futures demandes de coopération des États en matière de gel des avoirs.

À ce stade, il est important de préciser la distinction entre gel et saisie d'avoirs par les États à la demande de la CPI. Tout d'abord, il convient de noter que les termes ne sont pas définis dans le Statut de la CPI ou dans le RPE de la CPI. Des indications peuvent toutefois être trouvées dans la Convention des Nations Unies contre la corruption, qui adopte les définitions suivantes des termes: «  «Gel» ou «saisie» signifie l'interdiction temporaire du transfert, de la conversion, de l'aliénation ou du mouvement des biens ou la prise en charge temporaire ou contrôle des biens sur la base d'une décision rendue par un tribunal ou une autre autorité compétente. »117 La section suivante examinera les outils qui pourraient être utiles aux États pendant les phases de gel et de saisie du processus de recouvrement d'avoirs, que la législation en question limite ou non leur application à une étape particulière.

A. Gestion par des tiers des actifs saisis ou gelés

Conformément à la législation adoptée par le Royaume-Uni pour donner effet à son obligation de coopérer avec la CPI, entre autres aspects du régime du Statut de la CPI, les demandes de gel des avoirs doivent être déposées devant la Haute Cour «  conformément à une directive donnée par le Secrétaire d'État en vertu de l'article 38 ».118 À son tour, la Haute Cour est habilitée à désigner un séquestre pour gérer les actifs. Selon l'annexe 6, article 5 (4) de la loi de 2001 sur la Cour pénale internationale: «  (l) es pouvoirs conférés à un séquestre … doivent être exercés en vue de garantir que les biens spécifiés dans l'ordonnance sont disponibles pour satisfaire l'ordonnance de confiscation ou , selon le cas, toute ordonnance de confiscation qui pourrait être rendue dans le cadre de la procédure de la CPI à l'égard de laquelle l'ordonnance a été rendue.119 En d’autres termes, la Haute Cour peut désigner un tiers – le «séquestre» – pour gérer les avoirs gelés en vue d’empêcher leur dépréciation. Australie,120 Kenya121 et Nouvelle-Zélande122 adoptent des approches similaires dans leurs législations nationales de mise en œuvre respectives, bien que le tiers porte des désignations différentes dans chacune des trois juridictions de common law.123

Il convient de noter que, malgré la possession d'une législation pour donner effet à leur obligation en vertu de l'article 88 du Statut de la CPI, aucun des États parties susmentionnés n'inclut les (futures) ordonnances de réparation parmi les motifs pour lesquels les ordonnances de gel ou de saisie d'actifs peuvent être basé. Cela peut être comparé à la législation nationale d’application de l’Irlande, la loi de 2006 sur la Cour pénale internationale, qui prévoit également la nomination d’un séquestre ayant le pouvoir de prendre des mesures pour préserver la valeur des actifs.124 Compte tenu de l'interprétation cohérente par la CPI de l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI, à savoir que des mesures conservatoires peuvent être prises aux fins de l'exécution de futures ordonnances de réparation,125 ce motif devrait être explicitement énuméré par les États dans leurs procédures internes facilitant l'identification, la localisation, le gel et la saisie des avoirs au nom de la Cour. La législation nationale irlandaise de mise en œuvre expose clairement la justification de l'exercice des pouvoirs de la Haute Cour ou d'un séquestre pour donner effet à l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI, comme suit:

(L) es pouvoirs sont exercés en vue de:

1. veiller à ce que les biens visés par une ordonnance… soient disponibles pour satisfaire à toute ordonnance de la Cour pénale internationale imposant une amende ou une confiscation ou prévoyant réparation aux victimes ou à leur égard,

2. dans le cas d'un bien réalisable détenu par une personne à qui le défendeur a fait un don directement ou indirectement…, ne réalisant pas plus que la valeur actuelle du don,

3. permettre à toute personne, autre que le défendeur ou le destinataire d'un tel don, de conserver ou de récupérer la valeur de tout bien qu'elle détient.

En d'autres termes, la gestion par des tiers des avoirs saisis ou gelés à la demande de la CPI est conçue pour protéger les intérêts des victimes et des tiers de bonne foi. Dans le même temps, même si elles ne sont pas explicitement mentionnées dans la disposition précédente, ces procédures permettent également aux tiers de prendre des mesures pour préserver la valeur des biens dans l’intérêt du ou des accusés en cas d’acquittement. De l'avis du présent auteur, il s'agit d'un aspect très important mais ostensiblement négligé du processus de mesures de protection en vertu de l'article 57 (3) (e) du Statut de la CPI.

B. Utilisation ou vente d'actifs gelés

Outre l'implication de tiers désignés par le tribunal dans la gestion des avoirs saisis et / ou gelés à la demande de la CPI, certains États ont également adopté des instructions (à la fois juridiquement contraignantes et non juridiquement contraignantes) pour les responsables de la gestion de tels actifs. Par exemple, au Royaume-Uni, l'article 296 (1) du Proceeds of Crime Act stipule, dans la partie pertinente, ce qui suit: «  (i) Si de l'argent liquide est détenu … pendant plus de 48 heures …, c'est à la première occasion d'être payé dans un compte portant intérêt et y sont détenus; et les intérêts qui en découlent doivent y être ajoutés lors de sa déchéance ou de sa libération ».126 En ce qui concerne les actifs amortissables, d'autres orientations, sous la forme d'un code de pratique concernant la perquisition, la saisie et la détention de biens, prévoient:

Un agent compétent devrait tenir compte de la proportionnalité de la détention. Cela comprend le calcul des coûts probables de stockage et d'assurance par rapport à la valeur du bien (en particulier la dépréciation des actifs) afin d'évaluer s'il est raisonnable de continuer à détenir le bien plutôt que de demander une ordonnance de consentement pour sa vente ou de prendre étapes pour le libérer. Inversement, cela comprend également le calcul de la valeur de la propriété par rapport au montant probable qui se trouvera en vertu de toute décision de confiscation – des mesures devraient être prises pour libérer la propriété si elle dépasse la valeur probable d'une telle ordonnance future.127

One issue raised by Bemba in his claim against the ICC for compensation and damages is the failure of those responsible for managing his frozen assets to earn an income from, or to sell, his aircraft.128 It could be beneficial for the accused (should there be an acquittal) and victims (in the event of a conviction and consequent reparations order) for certain categories of assets to be actively utilized, or sold, rather than remaining frozen, and therefore unprofitable, if not lossmaking, for long periods of time. The IWG identifies a number of kinds of such assets.129 These include perishable goods, ‘rapidly depreciating’ assets, property whose maintenance or storage costs are disproportionate to its value, and assets whose management needs expertise that is not readily available to the responsible authority.130 Bemba’s Boeing jet, as well as his other frozen vehicles, whether for use on land, air or sea, would appear to fall into the ‘rapidly depreciating’ category of assets. Additionally, in view of the costs incurred by parking at Faro airport, there would only have been a short window of time during which it would have been viable to contend that the storage costs of this asset were proportionate to its anticipated value. Other assets that could fall into one of the foregoing categories include live animals (such as racehorses), foodstuffs, fuel, building materials and hazardous substances.131

Certain ICC states parties legislate for the interim use, or sale, of frozen assets in this manner. For example, Canada’s Seized Property Management Act grants the Minister of Public Works and Government Services the following powers with respect to seized assets:

une. … to make an interlocutory sale of perishable or rapidly depreciating property;

b. … to destroy … property that has little or no value; et

c. … to have property, other than real property or a conveyance, forfeited(.)132

Similarly, in the Netherlands, the Public Prosecutor’s Office is permitted to authorize the sale, destruction, disposal of or use for purposes other than investigative purposes of objects:

une. which are not suitable for storage;

b. whose storage costs are not in reasonable proportion to their value; (and)

c. which are replaceable and whose value can be easily determined.133

According to the IWG, the Netherlands’ dual-pronged approach of: (i) establishing a ‘central registration system that allows for swift action to be taken when costs exceed the value of the asset’ and (ii) adopting ‘an aggressive strategy of selling off assets pre-confiscation’ permitted the Dutch authorities to cut the costs of managing movable seized and confiscated assets from €23 million per year to €9 million per year.134 Additionally, such an approach is in accordance with legislation enacted by the European Union135 and non-binding principles adopted by the Organization of American States136 and the G8 Group of States.137 Without speculating as to the redacted content in the multiple documents filed in support of and in response to Bemba’s claim for compensation and damages, it is sufficient to say that following such guidelines (or, in the case of European Union (EU) member states, applying the provisions of their legislation transposing the pertinent EU Directive into their respective domestic legal frameworks) ought to diminish the likelihood that further such claims might be brought before the Court in future. The following section briefly discusses possible steps that could be taken on the international plane to avoid or to remedy the mismanagement of assets frozen or seized at the request of the ICC.

4. International Responses

André Nollkaemper and Dov Jacobs term shared responsibility as ‘ex post facto responsibility for contributions to injury’, with a particular focus on ‘situations where collaboration between two or more actors leads to harmful outcomes’.138 Göran Sluiter further delineates this concept as it applies in the context of international(ized) criminal tribunals, arguing that, in the context of institutions, like the ICC, established to deliver international criminal justice, ‘the emphasis lies on the prevention of harm’, i.e. (serious) human rights violations.139 Having analysed the problem of sharing responsibility between the (often multiple) relevant actors in three phases of international criminal proceedings, Sluiter concludes, entre autres, that a ‘number of scenarios were insufficiently anticipated and regulated’ when framing the ICC Statute and other sources of applicable law before the Court.140 It is argued here that the modalities of and responsibility for managing assets frozen at the request of the ICC should be added to that list. Mismanaging such assets has the potential to (seriously) violate the human rights of the person whose assets are frozen as well as those of bona fide third parties.141 The following paragraphs probe three provisions of the Rome Statute which could offer routes through which the risk of committing such violations might be mitigated.

A. Utilizing Article 96(3) ICC Statute

Simply because Article 88 ICC Statute does not dictate a particular method that states parties should follow in ensuring the availability of procedures under their domestic law for all forms of cooperation detailed in Part IX of the Court’s constituent instrument, this is not to say that the ICC cannot request states to properly manage assets frozen or seized at its request. Article 93(1)(k) ICC Statute, read together with Article 93(1)(l) and Article 96 ICC Statute, appears to provide a sound legal basis for such requests inasmuch as these provisions not only empower the ICC to request its states parties to assist in freezing and seizing assets, but also with ‘(a)ny other type of assistance which is not prohibited by the law of the requested state, with a view to facilitating the investigation and prosecution of crimes’ within its jurisdiction.142 Should the requested state(s) face problems in executing the Court’s demand(s) because of domestic law requirements, Article 96(3) ICC Statute provides for an avenue through which these obstacles could be surmounted, namely consultations between the concerned state(s) and the ICC.143 A document issued by the UN Security Council Al-Qaida Sanctions Committee provides useful guidance in this context: ‘Whatever … body is responsible for regulating frozen assets should make reasonable efforts to do so in a manner that does not result in their undue deterioration, provided that this does not conflict with the overall intention behind the freezing action’.144 In the Rome Statute system, the body responsible for the daily administration of assets frozen at the request of the ICC is the pertinent authority (or authorities) within the requested state. But this state of affairs need not prevent the ICC, whose officials establish the intention(s) behind the freezing action, from acting in concert with the responsible domestic authorities to ensure that the aims(s) intended are not thwarted by misunderstandings and/or mismanagement.145

B. Lessons from Article 106 ICC Statute

Article 106 ICC Statute specifies how the enforcement of ICC-determined sentences and the conditions of imprisonment applicable thereto are overseen. Specifically, Article 106(1) ICC Statute provides that ‘(t)he enforcement of a sentence of imprisonment shall be subject to the supervision of the Court.’146 It is argued that a similar arrangement could be particularly well suited to the management of assets frozen by states following receipt of a cooperation request from the Court. In other words, the ICC could play a more prominent role in supervising how frozen assets are managed after the responsible authorities of the requested state(s) have taken enforcement action pursuant to the procedures available under their respective national laws. Article 106(2) ICC Statute could also serve as a guideline in terms of clarifying the standards against which the state authorities’ management of assets frozen at the Court’s request ought to be held. The provision stipulates that the ‘conditions of imprisonment shall be governed by the law of the state of enforcement and shall be consistent with widely accepted international treaty standards governing treatment of prisoners’.147 The Rome Statute already provides that the freezing of assets in accordance with an ICC-issued cooperation request ought to be done under the pertinent provisions of national law.148 As for international standards governing the management of frozen assets, it is acknowledged that widely accepted treaty standards might be more difficult to identify than those applicable to the treatment of prisoners. This said, the European Court of Human Rights and the Inter-American Courts of Human Rights have each developed principles relevant to the application of asset freezing measures, a number of which could be germane to the supervision of the management of assets frozen by states at the ICC’s request.149 The legislation analysed in the IWG Study and discussed in Part 3 could also offer a useful starting point for determining the standards applicable to managing such assets.

C. Amending Article 85(3) ICC Statute?

As Stuart Beresford has reasoned, ‘in many criminal jurisdictions innocent persons who have been prosecuted … may be compensated for the … economic losses they have suffered as a direct result of the proceedings against them’.150 Dave Michels has further observed that such compensation may be made available to those who are accused and subsequently acquitted in a number of national jurisdictions.151 Compensation to acquitted accused also forms part of the Rome Statute system, Article 85(3) of which reads: ‘In exceptional circumstances, where the Court finds conclusive facts showing that there has been a grave and manifest miscarriage of justice, it may in its discretion award compensation, according to the criteria provided in the Rules of Procedure and Evidence, to a person who has been released from detention following a final decision of acquittal or a termination of the proceedings for that reason.’152 It has been convincingly shown elsewhere153 that Mr Bemba’s prospects of securing compensation under Article 85(3) ICC Statute are slim, not least because the provision makes no reference to the mismanagement of assets. Indeed, according to Kip Hale and Santiago Vargas Niño, to agree with Bemba’s view that Rule 175 ICC RPE ‘warrants compensation for damage, devaluation or destruction of property under Article 85(3) would stretch the “ordinary meaning” of these provisions to the point of breaking’.154 Article 85(3) ICC Statute would therefore seem not to offer an especially suitable avenue for recourse for those alleging the mismanagement of their assets frozen at the Court’s request. But the narrowness of this provision has been challenged in the academic literature, albeit outside the context of the management of frozen assets.

Dave Michels has proposed the addition of the following provision, among others,155 to follow Article 85(3) ICC Statute: ‘Compensation may be awarded by a Chamber, where it considers such compensation consistent with the interests of justice, to a person who has been released from detention following a final decision of acquittal.’156 Róisín Mulgrew has made a similar plea for amendment of the provision, arguing in favour of the removal of the terms ‘grave and manifest’ and ‘exceptional circumstances’.157 These suggestions are not confined to academic debate, with the delegations to the 1998 Rome Conference expressing disagreement as to the breadth of this provision, as follows: ‘(t)here are delegations which believe that there should not be an unfettered right to compensation where a person is acquitted or released prior to the end of the Trial. … Other delegations considered this text to be too restrictive.’158 There might therefore be some appetite for amending this provision, although it is acknowledged that few changes have been made to the treaty since its adoption in the Italian capital.

What, then, can be done to rectify this unfortunate situation? Hale and Vargas Niño argue that the ICC ought to use the occasion to ‘consider cross-organ supervision over frozen assets and like matters, as well as developing methods to maintain transparent two-way communication with relevant state authorities’.159 As proposed in the present article, the Rome Statute already contains a means through which the latter might be realized, namely Article 96(3) ICC Statute. It is also argued that the division of labour between the Court and requested states should be clarified as far as the management of seized and frozen assets is concerned. Is the involvement of the ICC limited to an oversight role after the cooperation request has been issued? Or ought the Court, through the Registry, play a more proactive role in the management of frozen assets in view of the various competing interests (which include those of the accused, bona fide third parties, potential victims and the prosecution) concerned in the protective measures process? It is the view of the present author that, at a minimum, the ICC must share responsibility with the requested states for the management of assets frozen pursuant to the Rome Statute.160 As argued in the preceding paragraphs, the regime governing the supervision of the enforcement of ICC-determined sentences could serve as inspiration for establishing such a framework. If, like the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, the ICC can be said to be ‘like a giant without arms and legs … (which) needs artificial limbs to walk and work’,161 the state authorities that act as those limbs are part of a wider body, which includes the Court.

5. Conclusion

In his claim for compensation and damages, Mr Bemba notes that he was acquitted on 8 June 2018 and advocates that, ‘(i)n a perfect world, the Appeals Chamber should have made orders relating to the freezing of … assets eiusdem generis to those sought herein'.162 Clarity on the part of the Court in this regard could have avoided the need for further filings on behalf of Mr Bemba. In the absence of such orders, this article has sought to shed light on the fallout of the Bemba acquittal as far as his frozen assets are concerned. In so doing, it has been shown that lacunae exist in the legal framework applicable to the management of frozen assets under the Rome Statute system. At the very least, the filings issued in the aftermath of Bemba’s acquittal show that the division of labour between the (organs of) the Court and the states parties to its constituent instrument could be made clearer in this crucial sphere of its operations.

The risk that assets will depreciate in value during the pre-trial, trial and appeal processes at the ICC and, indeed, at other international(ized) criminal tribunals, is arguably greater than at the domestic level because of the average length of these processes. This could render states’ national legislation as concerns the freezing and management of assets less than ideally suited for application in response to requests for cooperation from the Court under the Rome Statute. This article has sought to identify procedures available under certain states’ domestic law that might provide stimulation for those states in the process of adopting legislation allowing their national authorities to cooperate with the ICC. It is conceivable that, in deciding on Bemba’s claim for compensation and damages, Pre-Trial Chamber II will follow the reasoning adopted by Trial Chamber III in determining Bemba’s application to have his assets partially unfrozen, i.e. that states’ national legislation governs the freezing of assets at the behest of the ICC. If Pre-Trial Chamber II is of the opinion that this relationship also applies to the management of assets frozen at the Court’s request, then states should ensure that their national implementing legislation allows their responsible domestic authorities to preserve the value of any frozen or seized assets throughout the routinely protracted proceedings at the international level. At the same time, there are avenues through which the ICC and the Assembly of states parties to the Rome Statute could work to ameliorate the present state of affairs, namely by maximizing the opportunity provided by Article 96(3) ICC Statute, by learning from the regime established by Article 106 ICC Statute and by considering amendments to Article 85(3) ICC Statute.

Had Mr Bemba been convicted on appeal, it is entirely plausible that victims’ representatives could have made similar representations to those filed by Bemba in the instant case, claiming instead that his frozen assets should have been better managed with a view to their being used to secure the enforcement of a reparations award against him. Equally, having been acquitted on appeal of all charges of crimes against humanity and war crimes levied against him by the ICC Prosecutor, Bemba ought to be put in a position resembling that which he occupied prior to his (arrest and) assets being frozen, minus any expenses incurred during proceedings. It is only by acting in concert that the ICC and its states parties can ensure that the value of assets frozen pursuant to the Rome Statute is preserved, regardless of who the ultimate beneficiaries of adopting such an approach may be.

6. Postscript

Pre-Trial Chamber II rendered its decision on Mr Bemba’s claim for compensation and damages on 18 May 2020.163 Consistent with the focus of most of the filings submitted throughout the litigation discussed in this article, much of the Pre-Trial Chamber’s analysis focused on whether the claim at hand satisfied Article 85(3) ICC Statute,164 with only a few paragraphs dedicated to Mr Bemba’s claim that the ICC mismanaged his frozen assets.165 In short, Pre-Trial Chamber II concluded that it had no jurisdiction over this component of Mr Bemba’s request because the claim fell outside the scope of its mandate under Article 85 ICC Statute.166 The Pre-Trial Chamber did, however, explicitly note that this decision was ‘without prejudice to Mr Bemba’s right to pursue other procedural remedies’ in connection with this element of his claim.167 Mr Bemba has since sought leave to appeal the Pre-Trial Chamber’s decision under Article 82(1)(d) ICC Statute.168

In reaching its decision it is conceivable that Pre-Trial Chamber II might have found itself between a rock and a hard place. On the one hand, if it had found the Court to be at fault in managing Mr Bemba’s assets, not only might he have been entitled to a large sum of money by way of compensation, but the accompanying reputational damage to the ICC could also have been significant. On the other hand, if the Pre-Trial Chamber had found that the blame for the diminished value of Mr Bemba’s assets lay at the feet of the three states responsible for their freezing, this might have resulted in negative consequences for the Court’s relationship with these states, thereby rendering cooperation less forthcoming in the future. In the end, by finding that the second component of Mr Bemba’s claim fell beyond the scope of Article 85 ICC Statute, the Pre-Trial Chamber did neither, although it did appear to absolve the Registry of any fault in ‘in acting as a channel of communication between the Court and the requested Three States’.169 If Mr Bemba’s application for leave to appeal succeeds, it is the hope of the present author that the Appeals Chamber is able to shed some much-needed further light on the division of labour between the Court and cooperating States as far as managing frozen assets is concerned. For example, although Pre-Trial Chamber II observed that ‘the responsibility for the proper execution of a cooperation request emanating from the Court rests primarily with the requested States’,170 it is argued that the terms ‘proper’ and ‘primarily’ are both in need of elaboration, not least in view of the rights of the accused at stake in this process.

If clarification is not forthcoming on this front, whether because Mr Bemba’s request for leave to appeal is not granted or if it succeeds but the Appeals Chamber reaches a similar conclusion to that of Pre-Trial Chamber II on the question of jurisdiction, then it is for the states parties to the ICC Statute to act. In its decision on Mr Bemba’s claim for compensation, the Pre-Trial Chamber laudably draws attention to the arguably excessive length of proceedings (and Mr Bemba’s time in custodial detention) in the present case and even intimates that the Court’s constituent instrument, including but not limited to Article 85(3) ICC Statute, should be reviewed in order to better protect the rights afforded to accused persons therein.171 If such a review is undertaken and, in the words of the Pre-Trial Chamber, ‘if the Court’s aim is to serve as a beacon at the forefront of all matters pertaining to individual human rights’,172 then surely the issue of who bears responsibility for the proper management of assets frozen at the ICC’s request, and the modalities of their unfreezing after an acquittal, is deserving of attention.

The author wishes to thank Göran Sluiter, Denis Abels, Michael Ramsden, Russell Hopkins and the two anonymous peer reviewers for their feedback on earlier drafts of (parts of) this article.

© The Author(s) (2020). Published by Oxford University Press.

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